Den 1 juli 2002 infördes nya bestämmelser i socialtjänstlagen (8 kapitlet) om avgifter för äldre- och handikappomsorg. Bland annat infördes en lägsta nivå, minimibelopp, som tillsammans med hyra utgör det så kallade förbehållsbeloppet. Om den enskildes inkomster är lägre än förbehållsbeloppet ska han/hon inte debiteras någon avgift. Vidare infördes ett högkostnadsskydd. Den 1 januari 2003 infördes regler för hur avgiftsutrymmet ska beräknas.
Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa effekterna av reformen. Denna rapport är en del av denna uppföljning, och bygger på enkäter till landets kommuner om taxeregler och avgiftsnivåer. Hösten 2002 genomfördes en rikstäckande enkätundersökning för att belysa taxeregler före och efter reformen. Vid årsskiftet 2003/2004 genomfördes två enkätundersökningar. Den ena var en uppföljning av studien ett år tidigare avseende taxeregler och omfattade alla kommuner. Den andra riktade sig till ett urval om 93 kommuner. Urvalsundersökningen innehöll sex ”typhushåll” för vilka kommunerna skulle beräkna avgift. Typhushållen är valda så att de ska spegla en vanlig omsorgstagare. Svarsfrekvensen för enkäten om avgiftsregler till samtliga kommuner var 98 procent, svarsfrekvensen för typhushållsenkäten var 77 procent.
Fler är avgiftsbefriade
Ett syfte med taxereformen var att omsorgstagare med låga pensioner skulle få ett bättre skydd mot höga avgifter. Antalet omsorgstagare som inte betalar någon hemtjänstavgift alls har ökat kraftigt, från var sjunde innan reformen genomfördes till en tredjedel av samtliga omsorgstagare. Huvudskälen till detta är med all sannolikhet det lagstadgade minimibeloppet och en bättre kunskap hos kommunen om den enskildes avgiftsutrymme.
Minskade skillnader i avgifter, ändå stora skillnader i vad man får betala
Ett annat syfte med taxereformen var att minska de stora skillnaderna mellan kommunerna. Högkostnadsskyddet har kraftigt minskat variationerna mellan vilken högsta avgift som kan debiteras i kommunerna. Taxereformen har däremot inte inneburit – och syftade inte heller till – enhetlighet i kommunernas taxesystem. Det är stora skillnader i hur kommunerna tar hänsyn till individuella merkostnader, vilket innebär att minimibeloppet och därmed också avgiftsutrymmet skiljer mellan kommunerna. Det skiljer också för avgifter utanför hemtjänsttaxan. Det som påverkar den enskilde mest är avgifterna för mat. Det finns också skillnader i hur kommunerna debiterar för annat som tillhandahålls, som t.ex. förbrukningsvaror och möbler. Det skiljer mer än 2 000 kr mellan kommunerna vad två av ”typhushållen” får be-tala, trots att de är befriade från hemtjänstavgift på grund av låg inkomst.
Avgift för kost, stora skillnader mellan kommunerna
Avgifterna för kost (matlåda) i ordinärt boende har i flertalet kommuner legat på samma nivå mellan januari 2003 och januari 2004, eller höjts ungefär motsvarande livsmedelsprisindex. Medianavgiften var 41 kr per måltid, men variationerna var stora och spridningen mellan högsta och lägsta matavgift varierade mellan kommunerna, från ca 20 kr per måltid, till drygt 50 kr per måltid.
Medianavgiften för kost i särskilt boende i januari 2004 var 2 418 kr per månad, vilket ger en avgift på ca 80 kr per dygn. Även här var spridningen stor och varierade med ungefär 2 000 kr mellan högsta och lägsta avgift i kommunerna.
Färre kommuner jämkar avgift för mat i särskilt boende
Före taxereformen bodde cirka 80 procent av omsorgstagarna i kommuner där avgiften för mat i särskilt boende kunde jämkas om den enskilde annars inte hade sitt förbehållsbelopp kvar. I januari 2004 var denna andel drygt 50 procent. I ordinärt boende bodde knappt 40 procent i kommuner där avgiften för matlåda/motsvarande kunde jämkas före taxereformen, i januari 2004 var andelen drygt 30 procent.
Låga disponibla inkomster
Många äldreomsorgstagare har låga disponibla inkomster. För typhushållen i denna studie valdes inkomsten vid första kvartilen, dvs. var fjärde har denna eller lägre inkomst. Kvinnan boende i särskilt boende hade betydligt lägre disponibel inkomst när hyran var betald än förbehållsbeloppet. Avgiftsutrymmet var således negativt. En vanlig orsak till detta är regelverket för bostadstillägget för pensionärer, BTP. Förmögenhet reducerar BTP, och i de fall då pensionären har låg pension kan detta innebära att hennes pension + BTP inte ger den disponibla inkomst som svarar mot nivån för förbehållsbeloppet.
Mindre kvar än försörjningsstödsnivå
Pensionärer med låga inkomster riskerar, när avgiften för mat är betald, att även hamna under nivån för den så kallade riksnormen. Detta beror på att avgifterna för mat i flertalet kommuner klart överstiger de livsmedelskostnader som ligger till grund för beräkningen av minimibeloppet . Det typhushåll som är en ensamstående kvinna med låg pension och boende i särskilt boende har mindre än riksnormen kvar i nästan tre fjärdedelar av landets kommuner. I många kommuner tillhandahålls förbrukningsvaror och annat som hör ett hushåll till kostnadsfritt i det särskilda boendet. I vissa kommuner är också TV-licensen betald kollektivt och daglig tidning finns. Om hänsyn tas till att den äldre inte behöver bekosta detta och utgifter för normala hushållskostnader räknas bort från riksnormen blir utfallet gynnsammare. Den äldre i vårt exempel kommer då under riksnormen i var tionde till varannan kommun beroende på vad som kan räknas bort från riksnormen.
Höjda lägstaavgifter
Lägsta avgift enligt kommunens taxeregler har ökat mellan juni 2002, januari 2003 och januari 2004. Medianbeloppet för högsta omsorgsnivå i ordinärt boende har ökat från 335 kr i maj 2002 till 1 040 kr i januari 2004. För högsta omsorgsnivå i särskilt boende har medianbeloppet ökat från 294 kr i maj 2002 till 1 500 kr i januari 2004. Omsorgstagare som inte har avgiftsutrymme att betala en sådan avgift berörs inte. Omsorgstagare som har tillräcklig inkomst har däremot fått en avgiftshöjning. Detta är dock inte effekter av lagregleringen. Det kommunala självbestämmandet ger kommunerna rätt att själva utforma sina taxor.
Hundraprocentiga marginaleffekter och pedagogiska problem
Höjningen av lägsta avgiften i många kommuner, för drygt hundra kommuner till beloppet för det nationella högkostnadsskyddet, innebär att en majoritet av omsorgstagarna i dessa kommuner inte kan betala fastställd avgift. Något som måste uppmärksammas är att vissa omsorgstagare inte förstår att deras avgift kan bli mycket lägre än den som anges i kommunens taxebroschyr. Ett annat problem är den marginaleffekt som blir följden av denna taxemodell. Flertalet omsorgstagare i dessa kommuner får sin avgift nedsatt så att de ska ha sitt förbehållsbelopp kvar. Om den enskilde får en ökad inkomst ökar avgiften lika mycket. Marginaleffekten är därmed 100 procent.
Fler kommuner tar hänsyn till yngre personer med funktionshinder
Yngre personer med funktionshinder har vanligen högre levnadsomkostnader än ålderspensionärer. Få kommuner har tidigare beaktat detta. Taxereformen har inneburit att betydligt fler kommuner lagt fast ett högre minimibelopp för yngre personer med funktionshinder, två tredjedelar januari 2004 jämfört med en av fyra i maj 1999.
Kommunerna upplever oklarheter i lagstiftningen
I kommunernas kommentarer, liksom i svaren på vissa av enkätfrågorna, framkommer att det finns oklarheter i lagstiftningen, som också medfört att kommunerna hanterar vissa avgifter olika. Tydligast gäller detta frågan om avgift för mat är jämkningsbar eller ej, och i så fall vilken del av avgiften som kan jämkas. Andra områden som vissa kommuner påtalat är problematiska, och där kommunerna hanterar lagstiftningen olika, är om det är tillåtet att beräkna ett fiktivt BTP när den enskilde inte ansöker om BTP, och om det är tillåtet att låta bli att tudela makars inkomster om det är det förmånligaste. Oklarheter finns också kring regelverket när och hur minimibeloppet ska räknas upp för kostnader som inte ryms i förbehålls